UNIVERSIDADE DO VALE DO TAQUARI
CURSO DE DIREITO
POLÍTICAS PÚBLICAS NA INFÂNCIA E JUVENTUDE NO MUNICÍPIO
DE COQUEIRO BAIXO/RS NO ANO DE 2018
Aline Mocellin Rusin
Lajeado, novembro de 2019
Aline Mocellin Rusin
POLÍTICAS PÚBLICAS NA INFÂNCIA E JUVENTUDE NO MUNICÍPIO
DE COQUEIRO BAIXO/RS NO ANO DE 2018
Monografia apresentada na disciplina de
Trabalho de Curso II – Monografia do Curso
de Direito, do Centro Universitário Univates,
como exigência parcial para obtenção do
título de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Ma. Letícia Regina
Konrad
Lajeado, novembro de 2019
Aline Mocellin Rusin
POLÍTICAS PÚBLICAS NA INFÂNCIA E JUVENTUDE NO
MUNICÍPIO DE COQUEIRO BAIXO/RS NO ANO DE 2018
A Banca examinadora abaixo aprova a Monografia apresentada na disciplina de
Trabalho de Curso II – Monografia, do curso de graduação em Direito, do Centro
Universitário UNIVATES, como parte da exigência para a obtenção do grau de
Bacharela em Direito:
Profª. Ma. Leticia Regina Konrad
Lajeado, novembro de 2019
AGRADECIMENTOS
Nas palavras do bondoso Papa Francisco “A gratidão é uma planta que
cresce somente na terra de almas nobres”. Eu não poderia concluir essa etapa tão
importante em minha vida, à concretização de um sonho que não é só meu, sem
render os meus sinceros agradecimentos, mesmo que resumidamente, a todos
aqueles que contribuiram de forma tão especial para que o sonho se tornasse
realidade.
Agradeço, primeiramente, a Deus, pela vida, pela sabedoria, por todas as
conquistas pessoais e profissionais. A ele toda honra e toda gloria!
Agradeço a minha família pelos ensinamentos transmitidos, por todo apoio e
cuidado ao longo da minha vida e por não medir esforços para realizar os meus
sonhos.
Por fim, agradeço a todos os mestres que passaram por mim ao longo da
academia, muito de vocês ficaram guardados como fonte de inspiração para a
carreira profissional que está sendo traçada. Agradeço de maneira especial a minha
orientadora Profª. Ma. Letícia Regina Konrad, pelo apoio, carinho e confiança em
mim dispensados, sempre em meio a tantos compromissos nunca deixou de atender
com dedicação e com a paciência que lhe é própria. A todos vocês, minha
imensurável e infinita gratidão.
RESUMO
O reconhecimento da criança e do adolescente como sujeitos de direito é um
resultado de um longo processo histórico. A Doutrina de Proteção Integral traduz a
compreensão de direitos devidos à população infantojuvenil brasileira. Nesse
sentido, o presente trabalho tem como objetivo analisar os resultados alcançados
com o Serviço de proteção social básica no Município de Coqueiro Baixo/RS no ano
de 2018 pelo Centro de Referência da Assistência Social. Para tanto, a pesquisa
bibliográfica será qualitativa, desenvolvida através do método de abordagem
hipotético-dedutivo, correspondendo à extração discursiva do conhecimento a partir
de premissas gerais aplicáveis a hipóteses concretas, a fim de analisar as políticas
públicas de atendimento a criança e ao adolescente do município de Coqueiro
Baixo/RS. Também será quantitativa por apresentar dados quantitativos apenas
para ilustrar os questionamentos referentes à quantidade de atendimentos, bem
como a faixa etária das crianças e dos adolescentes que participaram das atividades
ofertadas pelo CRAS do município. Desse modo, o primeiro capítulo contextualiza o
tema através de uma análise sobre os direitos da criança e do adolescente em face
da teoria proteção integral trazida pelo ECA, assim como, pela apresentação da
constitucionalização dos direitos da criança e do adolescente e os princípios
constitucionais. O segundo capítulo se dedica às políticas públicas para efetivação
dos direitos e garantias fundamentais da criança e do adolescente, bem como trata
da interface do Estatuto da Criança e do Adolescente com as políticas públicas. Já o
terceiro capítulo, firma-se na análise dos Serviços de Convivência e Fortalecimento
de Vínculos para crianças e adolescentes no município de Coqueiro Baixo/RS. O
estudo ainda demonstra os objetivos alcançados com o serviço de proteção social
básica no referido município no ano de 2018. Por fim, concluiu-se que o município
de Coqueiro Baixo/RS tem colocado a criança e o adolescente como prioridade em
suas atividades sociais e que o trabalho realizado pelo CRAS por meio dos SCFV
mostrou resultados relevantes. Observou-se a necessidade do Estado investir em
políticas públicas de prevenção e proteção à infância e à juventude e que a
sociedade seja mais participativa e valorize os trabalhos em prol da proteção social
de crianças e adolescentes.
Palavras-chave: Políticas Públicas. Crianças. Adolescentes. Proteção Integral.
ABSTRACT
The recognition of children and adolescents as subjects of law is a result of a long
historical process. The Doctrine of Integral Protection reflects the understanding of
rights due to the Brazilian youth population. In this sense, the present work aims to
analyze the results achieved with the Basic Social Protection Project in Coqueiro
Baixo - RS in 2018 by the Social Assistance Reference Center. To this end, the
bibliographic research will be qualitative, developed through the hypothetical-
deductive approach method, corresponding to the discursive extraction of knowledge
from general premises applicable to concrete hypotheses, in order to analyze the
public policies of care for children and adolescents. municipality of Coqueiro Baixo -
RS. It will also be quantitative because it presents quantitative data only to illustrate
the questions regarding the amount of care, as well as the age range of children and
adolescents who participated in the activities offered by the municipality's CRAS.
Thus, the first chapter contextualizes the theme through an analysis of the rights of
the child and adolescent in the face of the integral protection theory brought by the
ECA, as well as the presentation of the constitutionalization of child and adolescent
rights and the constitutional principles. The second chapter is dedicated to public
policies for the realization of fundamental rights and guarantees of children and
adolescents, as well as the interface of the Statute of Children and Adolescents with
public policies. The third chapter is based on the analysis of the Coexistence and
Strengthening Services for children and adolescents in the municipality of Coqueiro
Baixo / RS. The study also demonstrates the objectives achieved with the basic
social protection project in the referred municipality in 2018. Finally, it was concluded
that the municipality of Coqueiro Baixo - RS has placed children and adolescents as
a priority in their social activities. that the work done by CRAS through the SCFV
showed relevant results. It was also noted the need for the state to invest in public
policies for the prevention and protection of children and youth and for society to be
more participative and to value the work in favor of social protection for children and
adolescents.
Key-words: Public Policies. Children. Adolescents. Full Protection
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CC – Código Civil
ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
CDC – Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança
CRFB – Constituição da República Federativa do Brasil
CRAS - Centro de Referência de Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social
SCFV - Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
ONU - Organização das Nações Unidas
§ - Parágrafo
P - Página
SUMÁRIO
1INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 9
2 DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE: A TEORIA DA PROTEÇÃO
INTEGRAL TRAZIDA PELO ECA ............................................................................ 11
2.1 Do Código de Menores ao ECA .................................................................... 12
2.2 A Constitucionalização dos Direitos da Criança e do Adolescente e os
Princípios Constitucionais .................................................................................. 21
2.3 Direitos e garantias fundamentais ................................................................ 28
3 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS
FUNDAMENTAIS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE ........................................ 35
3.1 Conceitos e modelos de Políticas Públicas no Estado Democrático de
Direito .................................................................................................................... 36
3.2 A interface do Estatuto da Criança e do Adolescente com as Políticas
Públicas ................................................................................................................ 39
3.3 Políticas Públicas de Assistência social ..................................................... 45
3.3.1 Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos ...................... 49
3.3.2 Centro de Referência da Assistência Social e Centro de Referência
Especializado de Assistência Social............................................................... 53
3.4 Responsáveis pela proteção e Atendimento Integral da Criança e do
Adolescente .......................................................................................................... 57
4 SERVIÇOS DE CONVIVÊNCIA E FORTALECIMENTO DE VÍNCULOS PARA
CRIANÇAS E ADOLESCENTES NO MUNICÍPIO DE COQUEIRO BAIXO/RS ....... 64
4.1 Cidade de Coqueiro Baixo, habitantes e ações locais ............................... 64
4.2 Resultado da Política Pública de Assistência Social destinada a crianças
e adolescentes no Município de Coqueiro Baixo - RS ...................................... 67
4.3 A Política Local de Assistência Social e objetivos alcançados com o
serviço de proteção social básica no município de Coqueiro Baixo/RS no ano
de 2018 pelo Centro de Referência da Assistência Social ............................... 72
5 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 77
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 80
9
INTRODUÇÃO
O presente estudo tratará de uma questão atual e de extrema relevância
social. Nesse aspecto, o objetivo geral consiste em analisar as políticas públicas de
corresponsabilidade do Estado, sociedade e família, frente à doutrina de proteção
integral da criança e do adolescente no município de Coqueiro Baixo/RS no ano de
2018.
Desse modo, a pesquisa discute como problema o seguinte questionamento:
Quais os objetivos alcançados com o Serviço de Proteção Social Básica no
Município de Coqueiro Baixo/RS no ano de 2018 pelo Centro de Referência da
Assistência Social?
Por esse aspecto, às hipóteses levantadas por essa pesquisa compreendem
que: o serviço de proteção básica é a garantia de inclusão de pessoas que se
encontram em situação de vulnerabilidade social como é o caso de crianças e
adolescentes; o trabalho realizado pelo Centro de Referência de Assistência Social -
CRAS previne a ruptura de vínculos e garante as crianças e adolescentes o direito a
convivência familiar; o desenvolvimento das atividades realizadas pelo serviço de
proteção básica é um meio de garantir a doutrina da proteção integral da criança e
do adolescente no município de Coqueiro Baixo/RS.
A partir da análise da Assistência Social como política pública garantidora de
direitos sociais reconhecida na Constituição Federal de 1988, regulamentada pela
Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), pela Política Nacional da Assistência
Social (PNAS) e pelo Sistema Único da Assistência Social. Dar-se-á ênfase aos
objetivos, atividades e aos programas e serviços socioassistenciais que compõem
esta política voltada ao atendimento de crianças e adolescentes.
Nesse sentido, a importância desse estudo se justifica pela necessidade de
conhecer e entender como se desenvolveu as práticas de Política de Proteção
Social à Criança e ao Adolescente no município de Coqueiro Baixo/RS no ano de
2018. Isso porque, se reconhece a vulnerabilidade da criança e do adolescente, bem
como sua garantia de direitos enquanto sujeitos de direitos. Para tanto, buscará
10
identificar se as atividades desenvolvidas no referido município no ano de 2018
foram produtivas na garantia da proteção integral da população infantojuvenil.
Nesse contexto, com o intuito de alcançar uma abordagem significativa do
estudo em questão. O presente estudo discute abordagens quantitativas e
qualitativas através da apresentação das técnicas e da exposição de resultados
exemplares de avaliação de políticas utilizando cada uma das abordagens.
Assim, a pesquisa bibliográfica será qualitativa, desenvolvida através do
método de abordagem hipotético-dedutivo, correspondendo à extração discursiva do
conhecimento a partir de premissas gerais aplicáveis a hipóteses concretas, a fim de
analisar as políticas públicas de atendimento à criança e ao adolescente do
município de Coqueiro Baixo/RS.
A pesquisa também será quantitativa por apresentar dados quantitativos
apenas para ilustrar os questionamentos referentes à quantidade de atendimentos,
bem como a faixa etária de crianças e adolescentes que participaram das atividades
ofertadas pelo CRAS no município de Coqueiro Baixo no ano de 2018.
No presente trabalho, pretende-se explorar diversos autores para uma maior
compreensão do tema. Assim, a primeira parte deste estudo, contextualiza o tema
através de uma análise sobre os direitos da criança e do adolescente em face da
teoria proteção integral trazida pelo ECA, assim como, pela apresentação da
constitucionalização dos direitos da criança e do adolescente e os princípios
constitucionais.
A segunda parte dedica-se às políticas públicas para efetivação dos direitos e
garantias fundamentais da criança e do adolescente. Aborda também, os conceitos
e modelos de políticas públicas no Estado Democrático de direito, e trata da
interface do Estatuto da Criança e do Adolescente com as políticas públicas.
Por fim, a terceira parte firma-se na análise dos Serviços de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos para crianças e adolescentes no município de Coqueiro
Baixo/RS. O estudo ainda demonstra os objetivos alcançados com o serviço de
proteção social básica no referido município no ano de 2018.
Assim, pelos conceitos e exemplificações realizadas neste estudo, apesar de
sucinto, possibilita ao leitor um maior entendimento quanto ao trabalho realizado
pelo CRAS no município de Coqueiro Baixo/RS, bem como as necessidades
enfrentadas para garantir às crianças e aos adolescentes direitos essenciais para o
seu desenvolvimento.
11
2 DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE: A TEORIA DA
PROTEÇÃO INTEGRAL TRAZIDA PELO ECA
A Teoria da proteção integral representa um grande avanço no que tange a
garantia de direitos indispensáveis às crianças e aos adolescentes. Por muito tempo,
crianças e adolescentes não tinham garantia de uma proteção integral. Havia um
direito ao menor, estabelecido a partir do Código de Menores.
A trajetória brasileira no trato com a infância foi marcada por um longo
período de abandono, institucionalização, estigmatização, controle e exclusão.
Segundo Custódio e Veronese (2011, p.16) “até o final do período imperial brasileiro
praticamente inexistiu qualquer interesse, garantia de direito e proteção jurídica à
infância”.
Não obstante, essa situação passa a modificar-se a partir do Código de
Menores, também chamado de Código Mello Mattos que foi consolidado em 12 de
outubro de 1927 pelo Decreto nº 17.943-A sendo o primeiro documento legal para os
menores de dezoito anos.
Todavia, o referido Código foi produto de uma época culturalmente patriarcal
e autoritária. Portanto, não havia preocupação com o menor em compreendê-lo e
atendê-lo. Nessa época, o objetivo do legislador era o de retirar do contexto social
aquilo que atrapalhava a ordem social, ou seja, aquele considerado menor.
Tal código representou uma iniciativa precursora dentro da legislação
brasileira, destacando-se pela assistência aos menores de 18 anos. Como afirma
Veronese (1997), ao definir, no Capítulo 1, o objeto e a finalidade da lei, o Código de
Menores de 1927 teve uma visão correspondente aos conceitos então vigentes,
abrangendo em um mesmo entendimento o “menor abandonado” e o “menor
delinquente”, embora pretendendo oferecer a um e a outro, assistência e proteção.
Nesse mesmo contexto, Oliveira (2014) enfatiza que no Código Mello Mattos,
as crianças pobres passaram a ser denominadas “menores” e eram subdivididas em
três categorias. Segundo o referido autor, subdividia-se em abandonados,
moralmente abandonados e delinquentes. Assim, os abandonados; correspondiam
àqueles que não tinham pais, os moralmente abandonados; eram oriundos de
famílias que não tinham condições financeiras e ou morais; e os delinquentes eram
entendidos como os que praticavam atos “criminosos” ou contravenções.
12
Ademais, Veronese (1997) lembra que dentro desse panorama surge o
Código de Menores, de 1970, Lei n. 6. 697 de 10 de outubro de 1979, no Ano
Internacional da Criança. A mencionada autora ainda esclarece que com Código de
1979 se da o estabelecimento de um novo termo: “menor em situação irregular”, que
dizia respeito ao menor de 18 anos de idade que se encontrava abandonado
materialmente, vítima de maus-tratos, em perigo moral, desassistido juridicamente,
com desvio de conduta e ainda como autor da infração penal.
Em conformidade, Guimarães (2014) esclarece que o Código de Menores de
1979 firmou o menor como objeto de tutela do Estado, legitimando a intervenção
estatal sobre os jovens que estivessem em uma circunstância que a lei estabelecia
como situação irregular.
Assim, somente com a promulgação da Constituição da República Federativa
do Brasil (CRFB/88) vigente hoje, as crianças e adolescentes se tornaram titulares
de direitos, com absoluta prioridade diante da fragilidade e da condição de pessoas
em desenvolvimento.
Por todo o exposto, faz-se necessário analisar a teoria da proteção integral
trazida pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), observando a
contextualização histórica dos direitos destinados à infância e juventude, para então,
compreender a criança e ao adolescente como sujeito de direitos.
Nesse sentido, o presente capítulo versará sobre o Código de Menores e o
Estatuto da Criança e do Adolescente, bem como a constitucionalização dos direitos
da criança e do adolescente, evidenciando-se os princípios que os norteiam.
Ademais, também será abordado os direitos e garantias fundamentais do infante e
adolescente.
2.1 Do Código de Menores ao ECA
Diante da vulnerabilidade da população infantojuvenil o Estatuto da Criança e
do Adolescente (ECA) apresenta-se como uma conquista na sociedade. Isso
porque, rompeu com os modelos anteriores aos quais não reconheciam direitos
essenciais à infância e à juventude.
Antes de adentrar as conquistas advindas do ECA torna-se imprescindível
explorar evolução dos direitos da criança e do adolescente, tendo em vista que por
13
muito tempo crianças e adolescentes viveram em situação de abandono por parte do
Estado e da sociedade. Silva (1997) ratifica esse entendimento ao lembrar que essa
situação de abandono vivenciada pela população infantojuvenil foi uma realidade do
período colonial. O autor ainda ressalta que as crianças pobres, desde os sete anos,
eram obrigadas a trabalhar enquanto que as crianças ricas podiam estudar.
Em conformidade ao assunto, no que tange ao trabalho forçado às crianças e
aos adolescentes Mattoso (1991, p.43) preceitua que “Essa idade de sua vida que
vai dos 7 aos 12 anos não é mais uma idade de infância porque a sua força de
trabalho é explorada ao máximo, exatamente como o será mais tarde também ”.
Segundo Silva (1997) a maioria das crianças forçadas ao trabalho eram filhos
de escravos. O autor também relata que o descaso com essas crianças não se
resumia apenas ao trabalho forçado, mas as diversas formas de discriminação
como, por exemplo, pelos casos de pedofilia, pelo abandono dessas crianças em
ruas ou arredores de igrejas, pois era fruto de relacionamentos ilícitos para a época.
Todavia, no período da República Velha ocorreram algumas mudanças
relacionadas a assuntos destinados ao amparo da criança. De acordo com Faleiros
(2011, p.42):
A República herda do Império 16 instituições asilares para a infância no Rio
de Janeiro, e entre 1889 e 1930, são criadas 14 instituições de tipo asilos,
abrigos, orfanatos, escolas para abandonados e seis instituições ligadas à
saúde da criança (dispensários, policlínicas, instituições de assistência à
saúde), sendo do Estado o Abrigo de Menores e a Escola 15 de Novembro
no Rio de Janeiro, o Instituto João Pinheiro, em Minas Gerais, e o Instituto
Disciplinar, em São Paulo.
Contudo, nesse período não se implementou nenhuma política de proteção à
criança. Faleiros (2011) também lembra que surgiram algumas pessoas que se
preocuparam com a situação das crianças no Brasil. O supracitado autor destaca os
higienistas e os juristas. Os higienistas preocupavam com o controle das doenças e
com a mortalidade infantil e os juristas lutavam pela aplicação de penas menores, e
criaram o Juizado de Menores e o Patrono de Menores o qual recebia crianças em
situação de abandono, porém ainda mantinham uma visão repressiva e moralista.
Ademais, a infância passa a ser objeto de controle do Estado. Sobre esse
aspecto Rizzini (1997, p.30) esclarece que:
Será da medicina (do corpo e da alma) o papel de diagnosticar na infância
possibilidades de recuperação e formas de tratamento. Caberá à Justiça
14
regulamentar a proteção (da criança e da sociedade), fazendo prevalecer a
educação sobre a punição. À filantropia – substituta da antiga caridade –
estava reservada a missão de prestar assistência aos pobres e desvalidos,
em associação às ações públicas [...] a conexão jurídico-assistencial atuará
visando um propósito comum: salvar a criança para transformar o Brasil.
Assim, diante desse cenário cria-se em 1927 o Código de Menores que
segundo Faleiros (2011, p.47) “incorpora tanto a visão higienista de proteção do
meio e do indivíduo, como a visão jurídica repressiva e moralista”.
Liberati (2012) corrobora com o estudo ao lembrar que o Código de Menores,
também chamado de Código Mello Mattos foi consolidado em 12 de outubro de 1927
pelo Decreto nº 17.943-A sendo o primeiro documento legal para os menores de
dezoito anos.
Em conformidade ao entendimento do Código de Menores de 1927, Nucci
(2015, p.13) explica que:
Nessa fase, o juiz não julgava o “menor”, apenas definia a situação
irregular, aplicando medidas terapêuticas. Era o tempo do “menor
abandonado”, do “menor delinquente”, expressões que causaram o
desgaste do próprio termo. Como o Código de Menores conferia às crianças
e adolescentes poucos direitos e várias punições, tornou a terminologia um
sinônimo de extremada rigidez.
Nesse sentido, torna-se relevante a compreensão do termo “menor
abandonado”. O referido termo foi definido pelo artigo 26 do Código de Menores de
1927, como se observa:
Art. 26. Consideram-se abandonados os menores de 18 anos:
I. que não tenham habitação certa, nem meios de subsistencia, por serem
seus paes fallecidos, desapparecidos ou desconhecidos ou por não terem
tutor ou pessoa sob cuja, guarda vivam;
II. que se encontrem eventualmente sem habitação certa, nem meios de
subsistencia, devido a indigencia, enfermidade, ausencia ou prisão dos
paes. tutor ou pessoa encarregada de sua guarda; III, que tenham pae, mãe
ou tutor ou encarregado de sua guarda reconhecidamente impossibilitado
ou incapaz de cumprir os seus deveres para, com o filho ou pupillo ou
protegido;
IV, que vivam em companhia de pae, mãe, tutor ou pessoa que se entregue
á pratica de actos contrarios á moral e aos bons costumes;
V, que se encontrem em estado habitual do vadiagem, mendicidade ou
libertinagem;
15
VI, que frequentem logares de jogo ou de moralidade duvidosa, ou andem
na companhia de gente viciosa ou de má vida.
VII, que, devido á crueldade, abuso de autoridade, negligencia ou
exploração dos paes, tutor ou encarregado de sua guarda, sejam:
a) victimas de máos tratos physicos habituaes ou castigos immoderados;
b) privados habitualmente dos alimentos ou dos cuidados indispensáveis á
saude;
c) empregados em occupações prohibidas ou manifestamente contrarias á
moral e aos bons costumes, ou que lhes ponham em risco a vida ou a
saude;
d) excitados habitualmente para a gatunice, mendicidade ou libertinagem;
Ainda sobre o “menor abandonado”, assim tratado pelo Código Mello Mattos,
cabe ressaltar o § 3º do artigo 69 do referido código, uma vez que determinava que
no caso de abandono, perversão ou estando em perigo de perversão, o menor seria
internado em uma escola de reforma, pelo período considerado necessário para a
sua educação, no mínimo de três anos e no máximo de sete anos.
Sobre esse assunto, Rodrigues (1999, p.33) descreve:
Depreende-se da análise dos dispositivos supracitados que o Código de
1927, ao qualificar os “menores” em estado de perversão ou perigo de
perversão, utilizou denominação altamente pejorativa, incutida de
preconceitos e propiciadora de uma ampla discricionariedade da autoridade
encarregada de avaliar a existência ou não da perversão ou o perigo de o
jovem vir a se perverter. Percebemos ainda como o abandono era apenado,
vitimizando duplamente o menor que fora abandonado; já não bastasse
sofrer com todas as vicissitudes do abandono ainda se via interno em um
reformatório, para ser educado.
Dessa maneira, observa-se que o mencionado Código tratou de questões
relevantes para o contexto da época. De acordo com Morelli (1996) o Código de
Menores estabeleceu o critério do discernimento, bem como da criação da
regulamentação da relação entre o Estado, a Sociedade e a infância. O supracitado
autor ainda recorda o artigo 68 do Código de Menores o qual tratou de diferenciar os
menores de 14 anos daqueles com 14 anos completos e 18 anos incompletos.
Na visão de Souza (2008, p.22) o Código de Menores de 1927 “[...] serviu de
instrumento para classificar os ‘menores’, conforme sua condição social”. Pelo
mesmo prisma, Custódio e Veronese (2009) corroboram com esse estudo ao
destacarem que o Código de 1927 destinava-se a uma parcela da infância bem
16
específica, quais sejam: abandonados e delinquentes, sendo que na categoria de
abandonados enquadrava-se, segundo o artigo 26, um grande leque: desde os que
não tinham habitação certa (ou meios de subsistência) por terem os pais falecidos,
desaparecidos ou desconhecidos; os que, negligenciados ou explorados por seus
pais, tutores ou guardiões, eram vítimas de maus tratos físicos ou castigos
imoderados; até mesmo aqueles que se encontrasse em estado habitual de
vadiagem, mendicidade ou libertinagem.
Nesses ditames, ressalta-se a década de 1940, período em que foi criado o
SAM (Serviço de Atendimento ao Menor). Sobre esse assunto Espíndula e Santos
(2004, texto digital, grifo do autor) corroboram com o estudo ao descrever que:
Em 1940, foi promulgado o Código Penal Brasileiro (Decreto-Lei n.º
2.848/40), consagrando a inimputabilidade criminal do menor de 18 anos,
regulamentada em seguida pelo Decreto-Lei n.º 3.914/41, até hoje em vigor.
Para os delinqüentes que fossem maiores de 16 anos, criou-se a
possibilidade de liberdade vigiada, na qual a família ou os tutores seriam
responsáveis pela sua regeneração, com a obrigação de reparação dos
danos causados e de apresentação mensal do menor em juízo. O Código
de Menores também estendeu a autoridade do juiz sobre os jovens de 18a
21 (termo que ainda se mantém no ECA) concedendo-lhes atenuante frente
ao Código Penal, mas determinando seu recolhimento em espaços
correcionais pelo prazo de um a cinco anos.
Com efeito, nota-se que Código de Menores de 1927 estabeleceu algumas
mudanças que para o contexto da época se faziam necessárias. Contudo, em 1979
o referido Código foi reestruturado. Para Oliveira (2014) o novo Código de Menores
lei nº 6.667/79, fundamentou-se na doutrina da situação irregular que abrange casos
referentes a desvios de conduta, abandono, prática de infração penal.
No que tange a definição de situação irregular Faleiros (2011, p.70) define
como:
A privação de condições essenciais à subsistência, saúde e instrução, por
omissão, ação ou irresponsabilidade dos pais ou responsáveis; por ser
vítima de maus-tratos; por perigo moral, em razão de exploração ou
encontrar-se em atividades contrárias aos bons costumes, por privação de
representação legal, por desvio de conduta ou autoria de infração penal.
Percebe-se que na vigência do mencionado código os menores tidos como
em situação irregular eram institucionalizados sem que houvesse qualquer distinção
entre infratores, órfãos ou abandonados.
Ainda sobre a doutrina da situação irregular Rodrigues (1999, p.36) esclarece:
17
A Doutrina da Situação Irregular culminava por apenar aquelas crianças e
adolescentes que, já não tendo as suas necessidades básicas atendidas, ao
serem enquadrados em alguma das seis situações consideradas irregulares
no nosso antigo Código de Menores, eram objetos de medidas judiciais
apregoadas como sendo de proteção, mas que essencialmente os excluíam
do convívio social. Se estavam à margem da sociedade, irregulares, era
preciso afastá-los do meio social, institucionalizá-los.
Ou seja, diante do exposto percebe-se que a situação irregular
restringia a ação dos pais e punia os indivíduos por estarem em uma situação que
eles não tinham culpa. Quanto à transição do Código de Menores de 1927 para o
Código de 1979 Espíndula e Santos (2004, texto digital) ressaltam que:
A passagem do código de 1927 para o de 1979 deu-se mediante a criação
da Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM). As Fundações
Estaduais de Bem-Estar do Menor - FEBEMs e a FUNABEM foram criadas
a fim de terem autonomia financeira e administrativa, incorporando todas as
estruturas do Serviço de Assistência ao Menor dos estados, incluindo aí o
atendimento tanto aos carentes e abandonados quanto aos infratores.
Todavia, Guimarães (2014) lembra que muitas críticas surgiram a respeito ao
atendimento prestado pela Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor. Guimarães
(2014, p.13) ratifica esse entendimento ao descrever que a fundação tornou-se uma:
[...] vasta empresa destinada a ocultar a realidade, porque construímos
imensos estabelecimentos carcerários para menores, sem os dotar de
meios educativos [...], ou seja, uma instituição criada para realizar a re-
socialização da criança e do adolescente, oferecendo a ele meios
educativos para mudar a realidade expressamente vivida por ele, acaba por
reafirmar de uma forma arbitrária o mesmo contexto de negação de direitos.
Em conformidade ao descrito, Oliveira (2014) também ressalta que mesmo
diante de discursos referentes à educação e implantação de políticas educativas, as
práticas adotadas não contribuiram para o bem estar e desenvolvimento das
crianças. Isso porque, as práticas pautaram-se pelo isolamento e repressão dessas
crianças.
Diante desse cenário Silveira (2003) recorda que em meados da década de
1990 a necessidade de novas práticas políticas era grande, pois era necessário
acompanhar as mudanças e desenvolver novas práticas sociais.
Dessa forma, Segundo Tavares (1999) em 13 de Julho de 1990 cria-se o
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), pela lei nº 8.069/90 substituindo o
Código de Menores de 1979.
18
Contudo, antes de traçar uma definição do ECA torna-se relevante
compreender a importância da Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) 1em
relação ao surgimento do Estatuto. A esse respeito, Clarinda (2017, texto digital)
declara que “o texto adotado pelo constituinte de 1988 no que concerne a criança e
ao adolescente foi mera reprodução do texto contido na Convenção de 1989,
ratificada pelo Brasil em 1990”.
Ademais, Clarinda (2017) ainda lembra que a Declaração Universal dos
Direitos da Criança foi o primeiro documento a tratar dos direitos da criança e do
adolescente servindo como base para os posteriores.
Sobre esse mesmo prisma, Venorese (1997, p.29) descreve que:
Ao contrário da Declaração Universal dos Direitos da Criança, de 1959, a
qual sugere princípios de natureza moral, sem nenhuma obrigação,
representando basicamente “sugestões” que os Estados poderiam se servir
ou não, a Convenção tem natureza coercitiva e exige de cada Estado Parte
que a subscreve e ratifica um determinado posicionamento. Como um
conjunto de deveres e obrigações aos que a ela formalmente aderiram, a
Convenção tem força de lei internacional e assim, cada Estado não poderá
violar seus preceitos, como também deverá tomar as medidas positivas
para promovê-los.
Assim, nota-se a relevância da CDC como um documento internacional que
reconhece direitos humanos. A autora em voga também recorda que vários países
ratificaram a convenção, como foi o caso do Brasil. Todavia, Tomás (2007, p.126)
ressalta o fato de que a sua ratificação por parte dos Estados não garante a
implementação e a promoção dos direitos fundamentais e as garantias das crianças
e dos adolescentes:
O fato de a CDC ser conhecida como o documento internacional que
recebeu o maior número de ratificações, não garante a sua “implementação
e promoção”. Submeter apenas à avaliação de relatórios periódicos
enviados ao Comitê Internacional dos Direitos da Criança, para analisar a
forma como cada país está desenvolvendo a efetivação da Convenção não
é suficiente, pois, conforme já mencionado, o Comitê não possui poder de
sanção, podendo apenas fazer recomendações. Com isto, corre-se o risco
de a CDC permanecer sendo reconhecida como o documento internacional
mais ratificado. E apenas isso.
Ainda, por Tomás (2007), este explica que a principal dificuldade em
conseguir colocar em prática os direitos destinados às crianças e aos adolescentes
está no fato de existir uma grande desarmonia entre a lei escrita e a sua aplicação.
1
No presente trabalho, quando se utilizar a sigla CDC, leia-se Convenção sobre os Direitos da
Criança.
19
O autor lembra que apesar dessa discrepância entre a lei e a aplicação não
se pode negar que a ratificação da Convenção gerou maior comprometimento por
parte dos Estados, pois a ratificação obrigou aos Estados a se posicionarem de
forma ativa, assegurando e protegendo direitos das crianças, fato notório que deve
ser destacado.
Nesse diapasão, cabe ressaltar o artigo 2º da CDC que determina:
1. Os Estados Partes respeitarão os direitos enunciados na presente
Convenção e assegurarão sua aplicação a cada criança sujeita à sua
jurisdição, sem distinção alguma, independentemente de raça, cor, sexo,
idioma, crença, opinião política ou de outra índole, origem nacional, étnica
ou social, posição econômica, deficiências físicas, nascimento ou qualquer
outra condição da criança, de seus pais ou de seus representantes legais.
2. Os Estados Partes tomarão todas as medidas apropriadas para
assegurar a proteção da criança contra toda forma de discriminação ou
castigo por causa da condição, das atividades, das opiniões manifestadas
ou das crenças de seus pais, representantes legais ou familiares.
Desse modo, percebe-se pelo artigo mencionado que a Convenção destina
aos Estados o papel de garantir uma ampla proteção à criança em diversos
aspectos como, por exemplo, contra qualquer tipo de discriminação ou castigo por
causa da condição social.
Em relação ao Brasil, Clarinda (2017) elucida que o país confirmou vários
documentos internacionais que tratam da proteção a criança. Por conseguinte, com
o intuito de concretizar direitos e princípios que valorizam a proteção integral da
criança foi promulgado o Estatuto da Criança e do Adolescente.
Em conformidade, Ataíde e Silva (2014) vem ao encontro, destacando que o
ECA procurou efetivar direitos e, para tanto, exigiu uma mudança de comportamento
por parte do Estado.
Segundo Silva (2005, p.36) o Estatuto da Criança e do Adolescente surgiu
como:
[...] resposta ao esgotamento histórico-jurídico e social do Código de
Menores de 1979. Nesse sentido, o Estatuto é processo e resultado porque
é uma construção histórica de lutas sociais dos movimentos pela infância,
dos setores progressistas da sociedade política e civil brasileira, da “falência
mundial” do direito e da justiça menorista, mas também é expressão das
relações globais internacionais que se reconfiguravam frente ao novo
padrão de gestão de acumulação flexível do capital.
Ou seja, o ECA proporcionou uma real mudança na esfera jurídica e social
das crianças. Ainda pelos estudos de Silva (2005) este assevera que com a
20
promulgação da CRFB/88 e com a revogação do Código de Menores pela Lei
8.069/90 as crianças e adolescentes alcançaram o reconhecimento enquanto sujeito
de direitos.
Nesse diapasão, Schimidt (2013) assevera que o ECA inaugurou novos
paradigmas para a população infanto-juvenil tratando da proteção integral da
criança, por meio da garantia de direitos essenciais, tais como o direito a vida,
saúde, educação, alimentação, esporte, lazer. Ou seja, assegurou direitos
relacionados à dignidade da pessoa humana, colocando crianças e adolescentes
como prioridade absoluta frente ao Estado, família e comunidade.
No que tange aos avanços trazidos pelo ECA, vale destacar que o Estatuto
diminuiu o papel do Poder Judiciário nas questões referentes a infância. Bazílio
(2003) lembra que as questões da aplicação de medidas protetivas estabelecidas no
artigo 101 tornam-se responsabilidade dos Conselhos Tutelares.
Acrescenta-se a esse aspecto os estudos de Eduardo e Engry (2010) que
sobre o Conselho Tutelar explica:
O Conselho Tutelar é hoje, de acordo com o ECA, encarregado de zelar
pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, podendo lançar
mão dos seguintes recursos: requisitar serviços públicos em todas as áreas,
representar junto a autoridade judiciária nos caos de descumprimento
injustificados de suas deliberações, encaminhar ao Ministério Público o
relato de fato da infração administrativa ou penal contra os direitos desta
população, requisitar documentos, assessorar o poder executivo local na
elaboração da proposta orçamentária para os planos e programas de
atenção dos direitos da criança e do adolescente.
Assim, compreende-se que o ECA abrange diversos pontos que ensejam
para o amparo e a atenção prioritária a criança e ao adolescente. Fato que pode ser
observado pelos artigos 70 e 71 do referido Estatuto que dispõe:
Art. 70. É dever de todos prevenir a ocorrência de ameaça ou violação dos
direitos da criança e do adolescente.
[...]
Art. 71. A criança e o adolescente têm direito a informação, cultura, lazer,
esportes, diversões, espetáculos e produtos e serviços que respeitem sua
condição peculiar de pessoa em desenvolvimento (BRASIL, 1990).
No tocante a abrangência do ECA cabe salientar outros aspectos tratados
pelo Estatuto e que são de grande relevância no que concerne aos direitos da
criança e do adolescente. Sobre esse assunto, Schimid (2013) ressalta pontos
importantes elencados no ECA como, por exemplo, a garantia da inviolabilidade
21
física, psíquica e moral da criança e do adolescente, a educação de qualidade e
gratuita, a prevenção especial quanto a informação, a cultura, ao lazer e aos
esportes observando a faixa etária da criança e do adolescente dentre outras
significativas mudanças.
Para tanto, mesmo existindo a legislação e todas essas garantias que foram
descritas neste estudo Santos (2012, p.54) enfatiza que “[...] é imensurável o
número crianças e adolescentes que vivem à margem das mais básicas políticas
públicas, ou sequer têm acesso a estas”.
Santos (2012) também leciona que há um grande desrespeito com a
população infantojuvenil de acordo com a forma que é tratada atualmente. Isso
porque, segundo o autor, o desrespeito começa pela falta de recursos e ações do
governo no sentido de efetivar políticas públicas pertinentes a garantia de direitos
fundamentais das crianças e dos adolescentes. Ainda lembra que esse desrespeito
não se esgota apenas a ação do Estado, mas também da família, pois hoje se
percebe inúmeras famílias desestruturadas e, consequentemente crianças vivendo
nas ruas e sofrendo todos os tipos de violência.
Dessa forma, evidencia-se neste sentido, que o ECA estabeleceu formas de
buscar a eficácia de direitos. Contudo, ainda sofre muitas críticas, pois as mudanças
advindas dessa legislação pertinente aos direitos das crianças e dos adolescentes
ainda não conseguem atender com eficácia as necessidades da população
infantojuvenil.
2.2 A Constitucionalização dos Direitos da Criança e do Adolescente e os
Princípios Constitucionais
Conforme demonstrado, as crianças e os adolescentes têm um estatuto
próprio, pois fazem parte de um grupo de pessoas destinatárias de políticas públicas
especiais. Contudo, antes de compreender a constitucionalização dos direitos
destinados às crianças e aos adolescentes faz-se necessário estabelecer um
conceito para eles.
Por esse aspecto, ressalta-se que o artigo 2º do ECA define o conceito de
criança e adolescente quando explica que “Considera-se criança, para os efeitos
desta Lei, a pessoa até doze anos de idade incompletos, e adolescente aquela entre
doze e dezoito anos de idade.”
22
Como lembra Liberati (2006) as crianças e os adolescentes foram
reconhecidos como sujeitos de direitos. O autor ainda acrescenta que o código civil
de 1916 também os reconhecia como sujeitos de direitos, sendo os menores de 16
anos considerados absolutamente incapazes, enquanto que os maiores de
dezesseis e menores de vinte e um anos como relativamente incapazes para certos
atos.
Todavia, outros autores buscam o conceito de criança e adolescente por uma
perspectiva mais ampla. No que tange ao conceito de criança, Dahlberg, Moss e
Pence (2003, p.63) apresentam as seguintes definições:
[...] a criança é vista e compreendida como um sujeito unificado, reificado e
essencializado – no centro do mundo – que pode ser considerado e tratado
à parte dos relacionamentos e do contexto. Contudo, partindo da
perspectiva paradigmática da pós-modernidade, a criança é
descentralizada, retirada do centro, uma vez que se considera que ela
exista através das suas relações com os outros, sempre em um contexto
particular e próprio.
Outrossim, Frota (2007, texto digital) apresenta a seguinte definição para o
termo adolescência:
Adolescência, período da vida humana entre a puberdade e a adultície, vem
do latim adolescentia, adolescer. É comumente associada à puberdade,
palavra derivada do latim pubertas-atis, referindo-se ao conjunto de
transformações fisiológicas ligadas à maturação sexual, que traduzem a
passagem progressiva da infância à adolescência. Esta perspectiva prioriza
o aspecto fisiológico, quando consideramos que ele não é suficiente para se
pensar o que seja a adolescência.
Diante o exposto, nota-se que os termos criança e adolescente não se
referem apenas a faixa etária. Isso porque, a partir do momento que se estabelece
quem são crianças e adolescentes, garante-se a estes uma série de direitos, além
dos já destinados, por estarem na condição de pessoa em fase de desenvolvimento.
Importante considerar que para o presente trabalho opta-se pela
compreensão consolidada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, ou seja, nos
termos do artigo 2º, “considerando-se criança a pessoa até doze anos de idade
incompletos, e adolescente aquela entre doze e dezoito anos de idade.”
Assim, na perspectiva de verificar a constitucionalização dos direitos da
criança e do adolescente recorre-se aos estudos de Dallari (2010) que afirma que a
CRFB/88 estabeleceu significativas mudanças no ordenamento jurídico brasileiro ao
elencar direitos humanos como direitos fundamentais. Assim crianças e
23
adolescentes são reconhecidos constitucionalmente como sujeitos de direito em
condição especial de seres humanos em processo de desenvolvimento físico,
intelectual e psicológico.
Sobre esse assunto Costa (2013, p. 42) explica que:
A Constituição Federal Brasileira reconhece a especificidade dos sujeitos de
direitos. Tem como objetivo a redução de desigualdades e o respeito à
equidade ou às diferenças, propósitos que concretizam a opção pelo projeto
de sociedade expresso no texto constitucional de um Estado Democrático
de Direito de caráter horizontalizado. No que se refere aos direitos das
crianças e adolescentes, o texto constitucional buscou sua fundamentação
no princípio da Dignidade da Pessoa Humana, incorporando ainda diretrizes
dos Direitos Humanos no plano internacional, especificamente, seguindo os
caminhos traçados na elaboração da Convenção Internacional dos Direitos
da Criança.
Consoante ao descrito, Sarlet (2006) ressalta que a CRFB/88 estabelece
como sistema máximo de garantias, direitos individuais e sociais, dos quais são
titulares todas as crianças e adolescentes, independente de sua situação social,
pessoal, ou mesmo de sua conduta. O autor ainda recorda que os artigos 227 e 228
da referida CRFB/88 positivaram princípios básicos contidos na Convenção
Internacional.
Costa (2013, p. 48) descreve sobre a constitucionalização dos direitos da
criança e do adolescente ao definir que:
Trata-se, assim, do reconhecimento constitucional de um conjunto de
direitos destinados a tal parcela da população brasileira, os quais
correspondem aos valores estabelecidos a partir do modelo de Estado
Democrático de Direito. São Direitos Fundamentais que podem ser
observados em vários momentos do texto constitucional, como, por
exemplo, nos capítulos destinados à educação, à saúde, à assistência
social, entre outros.
Sarlet (2006) ratifica esse entendimento ao lembrar que além do
reconhecimento da condição peculiar como pessoa em desenvolvimento, ao
positivar tais direitos, o texto constitucional busca a efetivação de outra realidade
social para essa parcela da população. O mencionado autor ainda afirma que se
trata de uma estratégia de efetivação também dos objetivos constitucionais, em
especial no que se refere à redução das desigualdades, pois, à medida que a
sociedade brasileira conseguir efetivar direitos desde a infância, a tendência social é
de se atingir melhores condições de acesso de todos a oportunidades, o que deve
contribuir com uma melhor condição de igualdade material.
24
Dessa forma, diante o exposto pelos autores mencionados, percebe-se que o
reconhecimento dado pela CRFB/88 garante às crianças e aos adolescentes o
efetivo exercício de seus direitos, por meio de princípios que agem como ferramenta
na aplicação dos direitos destinados à população infantojuvenil. Diante disso,
vislumbra-se a necessidade de conhecer e compreender cada princípio.
Barroso (2011, p.23) salienta que os “princípios podem ser conceituados
como a verdade básica e imutável de uma ciência, funcionando como pilares
fundamentais da construção de todo o estudo doutrinário”.
Dessa forma, por meio dos princípios da criança e do adolescente tornou-se
possível conhecer os direitos fundamentais destinados a essa população. Isso
porque, segundo Custódio (2009, p.42):
A articulação dos princípios do direito da criança e do adolescente para a
sua aplicação na realidade concreta pode desempenhar um papel
pedagógico, verdadeiramente provocador da cidadania, da democracia e
das necessárias transformações sociais e políticas.
Nota-se que os princípios são de cunho protetivo e que se pautam na
CRFB/88 e no ECA, ou seja, norteiam a atividade jurídica. Por essa mesma
perspectiva, Mello (1990, p.230) descreve que:
Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes
normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata
compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a
racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá
sentido harmônico.
Outrossim, na busca de compreender cada princípio norteador dos direitos da
criança e do adolescente destaca-se o princípio da proteção integral que Silva
(2000, p.1) conceitua ao descrever que “entende-se por proteção integral a defesa,
intransigente e prioritária, de todos os direitos da criança e do adolescente”.
O referido autor ainda lembra que esse princípio encontra respaldo no artigo
6º da CRFB/88, bem como nos artigos 1º e 3º do ECA. Dessa forma, dispõe o artigo
6º CRFB/88 “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
À vista disso, enfatiza-se a letra da lei disposta pelos artigos 1º e 3º do ECA:
25
Art. 1º. Esta lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente.
Art. 3º. A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais
inerentes a pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata
a lei, assegurando-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades
e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral,
espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade.
Assim, percebe-se por esse princípio que crianças e adolescentes possuem o
reconhecimento de todos os direitos fundamentais que são de grande importância
para a garantia da dignidade da pessoa humana.
Em relação ao princípio da prioridade absoluta, este encontra base pelo artigo
227 da CRFB/88, já tratado neste estudo, e pelo artigo 4º da lei nº 8.069/90, como
se observa:
Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do
poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos
referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer,
à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à
convivência familiar e comunitária.
Nota-se que pelo princípio da prioridade absoluta às crianças e aos
adolescentes compreende-se um atendimento especial, diante da sua condição de
ser humano em desenvolvimento. Dezem, Fuller e Júnior (2013, p.32) corroboram
com esse entendimento ao estabelecer que a “prioridade consiste no
reconhecimento de que a criança e o adolescente são o futuro da sociedade e por
isso, devem ser tratadas com absoluta preferência”.
Em conformidade, faz-se necessário ressaltar o parágrafo único do artigo 4º
da lei nº 8.069/90, pois compreende alguns aspectos para a garantia da prioridade
absoluta, quais sejam:
a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias;
b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância
pública;
c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas;
d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com
a proteção à infância e à juventude.
Ou seja, estabelece a primazia em favor das crianças e dos adolescentes em
todos os aspectos de direitos e garantias fundamentais.
No que tange ao princípio da descentralização Lima (2007, p. 49) descreve:
26
A descentralização político-administrativa é uma alternativa que
funcionalmente pretender trazer eficácia as ações governamentais e não-
governamentais em termos de políticas públicas, pois uma vez que se
divide a competência para atuação entre os entes da federação e dos
demais seguimentos da sociedade civil organizada, torna mais simples
legitimar os programas e ações sociais. A descentralização político-
administrativa retira do ente federal a competência exclusiva para atuação
na área da assistência social.
Ademais, com base no princípio mencionado compreende-se que com a
descentralização político-administrativa ás políticas públicas devem ser realizadas
na localidade em que reside a criança e o adolescente..
Quanto ao princípio da convivência familiar ressalta-se o estabelecido pelo
artigo 19 da lei nº 8.069/90 que dispõe:
Art. 19. É direito da criança e do adolescente ser criado e educado no seio
de sua família e, excepcionalmente, em família substituta, assegurada a
convivência familiar e comunitária, em ambiente que garanta seu
desenvolvimento integral.
Desse modo, o supracitado princípio trata da necessidade de assegurar à
criança e ao adolescente um crescimento saudável, e para tanto deve-se ter o
auxílio de uma família e se necessário será garantido aos mesmos uma família
substituta como se observa pelo artigo mencionado.
Sobre esse aspecto, Nucci (2015) lembra que para garantir a eficácia do
princípio da convivência familiar, bem como de outros princípios garantidores do
bem-estar da criança e do adolescente é primordial que o Estado cumpra com a sua
função de garantidor de políticas públicas como, por exemplo, oferecendo suporte às
famílias.
Já o princípio da sigilosidade é imprescindível na busca da preservação da
identidade da criança e do adolescente frente sua autoria de ato infracional. O artigo
143 do ECA, dispõe:
Art. 143 - É vedada a divulgação de atos judiciais, policiais e administrativos
que digam respeito a crianças e adolescentes a que se atribua autoria de
ato infracional.
Parágrafo único. Qualquer notícia a respeito do fato não poderá identificar a
criança ou adolescente, vedando-se fotografia, referência a nome, apelido,
filiação, parentesco e residência.
Enquanto que para compreender o princípio da brevidade ressalta-se o
entendimento de Lima (2015, texto digital):
27
Esse princípio é um dos regentes na aplicação das medidas privativas de
liberdade, e consiste no limite de tempo da manutenção da medida
aplicada, que devera ser o mais breve possível, ou seja, apenas o
necessário para reintegrar na sociedade o adolescente em conflito com a
lei.
Nesse mesmo aspecto, Ishida (2011, p.263) acrescenta que “a medida
deve perdurar tão somente para a necessidade de readaptação do adolescente”.
Ishida (2011) lembra que o princípio da excepcionalidade deve ser
observado no momento da aplicação de medidas privativas de liberdade. Sobre esse
assunto, destaca-se o artigo art. 227, §3º, V da CRFB/88 que dispõe:
Art.227. [...]
§3º. Os direitos a proteção especial abrangerá os seguintes aspectos: [...]
V- Obediência aos princípios da brevidade, excepcionalidade e respeito à
condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, quando da aplicação de
qualquer medida privativa de liberdade;
Nesse sentido, Ishida (2011, p.263) finaliza esse entendimento ao declarar
que as medidas privativas de liberdade “devem ser as últimas medidas a serem
aplicadas pelo Juiz, quando a ineficácia de outras”.
Com relação ao princípio do melhor interesse da criança e do adolescente,
outro princípio imprescindível para a compreensão do presente trabalho, depreende-
se a ideia de que toda decisão relacionada ao adolescente em conflito com a lei
deve ser tomada priorizando o melhor interesse deste. Baroni, Cabral e Carvalho
(2015, texto digital) ratificam esse entendimento ao descreverem:
Em suma, o princípio do melhor interesse da criança e do adolescente
prima de maneira absoluta para que seja assegurado a eles o direito “à
vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à
cultura, à dignidade, ao respeito e à liberdade e à convivência familiar e
comunitária”, inclusive conforme preceituam a Carta Magna, em seu artigo
227 e o Estatuto da Criança e do Adolescente em seu artigo 4º:
Nesse mesmo contexto, Pereira (2005) esclarece que a importância da
aplicação desse princípio se faz pela situação de vulnerabilidade das crianças e dos
adolescentes, pois segundo o autor em voga, o objetivo é zelar pela boa formação
moral, social e psíquica da população infantojuvenil.
Diante o exposto, observa-se que a CRFB/88, trouxe significativas mudanças
no trato dos direitos atinentes às crianças e aos adolescentes. Nessa seara, se
percebe que a inserção dos direitos dos infantes na Constituição Federal e, a
28
consequente promulgação da lei 8069/90 (o ECA), faz comprovar que em matéria de
legislação a infância e a juventude brasileira estão bem amparadas.
Ademais, pela constitucionalização dos direitos da criança e do adolescente
introduziu-se a doutrina da proteção integral, trançando o caminho para a efetivação
dos princípios constitucionais. Todavia, nota-se que para que se tenha eficácia
quanto à proteção integral faz-se necessário que os direitos e garantias
fundamentais sejam efetivos no desenvolvimento infantojuvenil. Nesse sentido, o
próximo tópico deste estudo verificará a relação dos direitos e garantias
fundamentais em prol da população infantojuvenil.
2.3 Direitos e garantias fundamentais
Como demonstrado pelo tópico anterior a criança e o adolescente são sujeitos
de direitos. Esses direitos são garantidos pela CRFB/88 e consignados no ECA. Sob
a perspectiva de Kreuz (2012 p.63-67):
[...] os direitos da criança e do adolescente, os quais surgiram com a
Declaração Universal dos Direitos da Criança de 1959, passando pelo Pacto
de São José da Costa Rica, pela Convenção das Nações Unidas sobre os
Direitos da Criança no ano de 1989, pela Constituição Federal, e resultando
no Estatuto da Criança e Adolescente – ECA, já transformado pela Lei
12.010/2009 (Lei de Adoção), tem tratamento diferenciado e maior do que
os direitos dos demais cidadãos, havendo a necessidade de prevalecer a
condição de atenção especial ao “menor” em face de seu pleno
desenvolvimento.
Desse modo, em consideração a trajetória das evoluções jurídicas referentes
aos direitos da criança e do adolescente como mencionadas pelo autor em voga,
observa-se que antes os legisladores não determinavam à atenção especial a
proteção das crianças. Esse fato, só veio a mudar a partir da CRFB/88.
Tanto que, Smanio e Bertolin (2013, p.281) ratificam esse entendimento ao
ressaltarem que com “o advento da Constituição de 1988 e do ECA –Estatuto da
Criança e do Adolescente em muito contribuiu com a ampliação de medidas
protetivas para com a criança e o adolescente”.
Nesse sentido, Sarlet (2012) salienta que as garantias constitucionais servem
como instrumento necessário para efetivar os direitos fundamentais, legitimando a
postura do Estado na defesa dos mesmos.
29
Assim, com base no que já foi tratado neste estudo cabe relembrar o artigo
227 da CRFB/88, o qual já foi abordado por essa pesquisa, mas que representa
diversos direitos fundamentais destinados à criança e ao adolescente, tais como, o
direito a vida, a saúde, a cultura, ao lazer, a educação, a dignidade, o respeito.
Nesse sentido, Lages (2008) preceitua que as crianças e adolescentes são
detentoras desses direitos por ainda não estarem aptas a defender seus próprios
direitos, pois segundo o autor lhes faltam condições plenas de autonomia.
Conforme Miranda (2000) é possível entender que a CRFB/88 deu à criança e
ao adolescente, como sujeitos de direitos, um tratamento mais digno pelo Estado,
regulamentando especialmente a partir do ECA. O referido autor ainda lembra que
com o Estatuto evidenciou-se a parcela de responsabilidade da sociedade na tutela
da criança e do adolescente, bem como aos seus direitos fundamentais.
Em consideração ao rol de direitos fundamentais às pessoas em
desenvolvimento Elias (2005, p.8, grifo do autor) explica que o ECA representa uma
verdadeira revolução, visto que:
Crianças e adolescentes não são mais capitis diminutae, mas sujeitos de
direitos plenos; eles tem inclusive mais direitos do que os outros cidadãos,
isto é, direitos específicos depois indicados nos títulos sucessivos da
primeira parte. Esses direitos específicos são exatamente aqueles que lhes
assegura o desenvolvimento, o crescimento, o cumprimento de suas
potencialidades, tornando-os adultos livres e dignos.
Com o que se expôs, é oportuno observar as peculiaridades de cada direito
fundamental relacionado à criança e ao adolescente. Dessa forma, no que tange ao
direito à vida e à saúde Ballone (2001) lembra que estão disciplinados pelos artigos
7º a 14 do ECA.
A esse respeito Cury (2002, texto digital) aduz que:
O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) assegura o atendimento
médico à criança e ao adolescente por meio do Sistema Único de Saúde, e
o acesso universal e igualitário às ações e serviços para promoção,
proteção e recuperação da saúde.
Sendo assim, o direito passa a ser concebido de uma forma mais ampla, na
medida em que abrange a proteção, promoção e a recuperação da saúde. Para
Raposo (2009, p.121) “A garantia do direito à Saúde remete à efetivação da política
30
de atendimento para a infância e adolescência, conforme as diretrizes estabelecidas
pelo ECA.”
Cabe ressaltar que mesmo antes do nascimento já se pensa em uma
proteção a vida, pois estão assegurados à gestante e ao recém-nascido os
atendimentos pré e peri natal como se observa pelos artigos 7º e 8º do ECA:
Art. 7º A criança e o adolescente têm direito a proteção à vida e à saúde,
mediante a efetivação de políticas sociais públicas que permitam o
nascimento e o desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas
de existência.
Art. 8
o
É assegurado a todas as mulheres o acesso aos programas e às
políticas de saúde da mulher e de planejamento reprodutivo e, às gestantes,
nutrição adequada, atenção humanizada à gravidez, ao parto e ao puerpério
e atendimento pré-natal, perinatal e pós-natal integral no âmbito do Sistema
Único de Saúde.
De fato, a vida e a saúde consubstanciam-se como os direitos mais
essenciais e primários de todos os direitos fundamentais, pois somente a partir de
sua realização existe razão para que os demais sejam efetivados. Dessa forma,
nota-se pelo exposto, que o objetivo é ampliar a proteção à criança e ao adolescente
e, principalmente, acabar com a mortalidade infantil, ou ao menos reduzi-la, pois
como demonstrado por este estudo os artigos que se referem à vida e saúde da
criança e do adolescente retratam uma preocupação desde a gestação da mulher,
bem como depois do nascimento da criança.
Em sequência à compreensão dos direitos fundamentais da criança e do
adolescente ressaltam-se o direito à liberdade, ao respeito e a dignidade. Esses
direitos são assegurados constitucionalmente a todos os cidadãos. Ademais, na
perspectiva da criança e do adolescente Cury (2001) lembra que esses direitos
ganham novos contornos quando compreendidos na realidade infantojuvenil, uma
vez que são pessoas em desenvolvimento.
Por esse aspecto, o ECA em seu artigo 16 destaca o que abrange a liberdade
como direito das crianças e dos adolescentes, como se observa:
Art. 16. O direito à liberdade compreende os seguintes aspectos:
I - ir, vir e estar nos logradouros públicos e espaços comunitários,
ressalvadas as restrições legais;
II - opinião e expressão;
III - crença e culto religioso;
IV - brincar, praticar esportes e divertir-se;
31
V - participar da vida familiar e comunitária, sem discriminação;
VI - participar da vida política, na forma da lei;
VII - buscar refúgio, auxílio e orientação.
O artigo 17 do ECA trata do direito ao respeito a criança e ao adolescente ao
dispor que “O direito ao respeito consiste na inviolabilidade da integridade física,
psíquica e moral da criança e do adolescente, abrangendo a preservação da
imagem, da identidade, da autonomia, dos valores, ideias e crenças, dos espaços e
objetos pessoais.”
Além disso, a proteção da dignidade das crianças e dos adolescentes está
destacada no art. 18 do Estatuto, segundo o qual é dever de todos zelar por sua
dignidade, salvaguardando-os de qualquer tratamento desumano, violento,
aterrorizante ou constrangedor. Essa previsão foi formulada em consonância com
princípios da Declaração e da Convenção da ONU, bem como com a CRFB/88 (art.
227).
Nesse ínterim, destaca-se também o direito a convivência familiar e
comunitária. Consoante aos estudos de Cury (2012) é indiscutível que o melhor
lugar para o desenvolvimento de uma criança é o núcleo familiar, preferencialmente
em sua família natural, na qual a criança seja esperada e querida, cercada de afeto,
carinho e cuidado durante seu crescimento. Assim, reconhecendo a importância da
convivência familiar para desenvolvimento da criança o ECA dispõe pelo artigo 19
que “É direito da criança e do adolescente ser criado e educado no seio de sua
família e, excepcionalmente, em família substituta, assegurada a convivência familiar
e comunitária, em ambiente que garanta seu desenvolvimento integral.”
Por esse prisma, Ballone (2001) lembra que mesmo diante da falta de
recursos materiais a família não perde o poder familiar, pois como descreve o autor
esse motivo não é suficiente para perda ou suspensão do poder familiar, fato que
também é tratado pelo artigo 23 do ECA.
Em conformidade Cury (2012) acrescenta outras disposições tratadas pelo
estatuto como o fato de excepcionalmente a criança ou o adolescente serem criados
por uma família substituta, que garanta a convivência familiar oferecendo aos
mesmos, condições para o pleno desenvolvimento.
Outrossim, compreende-se ainda o direito à educação, à cultura, ao esporte e
ao lazer. O direito à educação é estabelecido constitucionalmente, bem como pelo
ECA. O Estatuto em seus artigos 53 e 54 determina que todas as crianças e os
32
adolescentes têm direito à educação, visando ao pleno desenvolvimento de sua
pessoa, preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o trabalho.
O artigo 54 específica o dever do Estado em assegurar à criança e ao
adolescente um ensino gratuito e capaz de atender as devidas necessidades para o
desenvolvimento infantojuvenil com relação ao crescimento educacional.
Percebe-se que o acesso à educação torna-se um fator de transformação
social. A esse respeito, ressalta-se o disposto pelo artigo 59 do ECA que define que
“Os municípios, com apoio dos estados e da União, estimularão e facilitarão a
destinação de recursos e espaços para programações culturais, esportivas e de
lazer voltadas para a infância e a juventude.”
A CRFB/88 e o ECA também enfatizam o direito a profissionalização e
proteção no trabalho. Nesse sentido, ambas as legislações proíbem que menores de
dezesseis anos trabalhem, exceto se for para exercer suas potencialidades e os
preparem para a vida adulta, o que é permitido a partir de quatorze anos quando o
exercer na condição de aprendiz.
De acordo com o disposto por Cury (2012) a profissionalização e a proteção
no trabalho são direitos fundamentais assegurados aos adolescentes a partir dos
quatorze anos. Para o autor o direito à profissionalização visa proteger o interesse
dos adolescentes de se prepararem adequadamente para o exercício do trabalho na
vida adulta, visto que a qualificação profissional é elemento essencial para a
inserção futura no mercado de trabalho.
Desse modo, cumpre esclarecer que os direitos fundamentais implicam a
observância da dignidade da pessoa humana. A pessoa deve ser protegida do
degradante e do desumano, bem como deve ter garantidas as condições
existenciais mínimas, inclusive alimentação, saúde e educação. Sarlet (2001, p.60)
ratifica esse entendimento ao descrever:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva
de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e
consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste
sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a
pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano,
como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma
vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa
corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão
dos demais seres humanos.
33
Em conformidade, Andrade (2004, p.100) alega que “o princípio da dignidade
da pessoa humana, atua, portanto, como valor unificador dos direitos fundamentais
e fundamento do Estado Democrático de Direito”.
Todavia, insta salientar que para que se atingir a proteção integral da criança
e do adolescente assegurando-os direitos fundamentais, faz-se necessário que o
sistema de garantia de direitos seja eficaz.
No que tange ao sistema de garantia de direitos da criança e do adolescente
(SGDCA), Baptista (2012) lembra que a ideia de estruturação de um sistema de
garantia de direitos para crianças e adolescentes foi pleiteada pela primeira vez em
1992, por Wanderlino Nogueira no lll Encontro Nacional da Rede de Centros de
Defesa, realizado no Recife.
Para Baptista (2012) a ideia desse sistema foi sendo amadurecida no
decorrer dos anos e em abril de 2006, entrou em vigor a Resolução de número 113,
do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA)2
parâmetros para a institucionalização e o fortalecimento do Sistema de Garantia dos
Direitos da Criança e do Adolescente.
Segundo a resolução do CONANDA (2006), O sistema de garantia de direitos
da criança e do adolescente se constitui da articulação e integração em rede, das
instâncias públicas governamentais e da sociedade civil, com suporte em três eixos
estratégicos de ação na área dos direitos humanos: defesa, promoção e controle,
nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
Em conformidade, Baptista (2012) recorda que nesse eixo, situam-se a
atuação de órgãos de defesa dos direitos humanos das crianças e dos adolescentes
como: varas da infância e da juventude, defensorias públicas, conselhos tutelares e
entidades de defesa dos direitos humanos encarregadas de auxiliar na assistência
jurídico-social. Assim, esse eixo prevê a prestação de assessoria jurídica e
assistência judiciária gratuita a todas as crianças, adolescentes e suas famílias.
Nesse sentido, Santiago (2013, texto digital) aponta a relevância do sistema
de garantia de direitos das crianças e adolescentes informando que:
2 O CONANDA foi criado pela Lei Federal N. 8.242, de 12 de outubro de 1991, seguindo orientações
do ECA, órgão no âmbito federal que tem entre diversas atribuições elencadas no artigo 2º: “Compete
ao Conanda: I - elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança
e do adolescente, fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes
estabelecidas. ” (BRASIL, 1991)
34
A sociedade brasileira, deve se pautar no moderno “Sistema de Garantias”,
que não mais tem a visão de autoridade suprema e sim de um papel
igualitário, em respeito aos direitos de segunda geração, garantidos pelos
direitos humanos, a grupos e pessoas inferiorizadas da sociedade, sendo
por si de suma importância entre os integrantes profissionais do sistema de
proteção integral, que todas as crianças e adolescentes devam ser
respeitadas independente de terem ou não seus direitos violados.
Ou seja, o sistema de garantias trabalha para evitar que os direitos da
população infantojuvenil sejam violados, bem como busca acolher aqueles que já
tiveram a violação dos seus direitos. Ademais, objetiva-se a proporcionar a
efetivação dos direitos fundamentais.
Contudo, Santiago (2013) lembra que o sistema de garantias ainda não se
mostra completamente efetivo, pois segundo a autora, ele enfrenta uma dos seus
maiores desafios que é a efetivação de políticas públicas voltadas para o público
infantojuvenil.
Pelo explanado, percebe-se que as garantias constitucionais são um meio de
efetivar direitos fundamentais. Ademais, vê-se a necessidade de manutenção dos
direitos fundamentais, ou seja, para que eles alcancem o maior número de crianças
e adolescentes, pois dessa forma será possível vislumbrar uma proteção integral.
Nesses termos, para verificar a efetivação dos direitos fundamentais no
Estado Democrático de Direito, bem como a garantia de direitos da criança e do
adolescente. O próximo capítulo desse estudo versará sobre as políticas públicas de
assistência social direcionada a infância e a juventude, uma vez que os direitos e
garantias são como uma porta para as políticas públicas.
35
3 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS E
GARANTIAS FUNDAMENTAIS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
No Brasil, por muitos anos, crianças e adolescentes estiveram entre os
grupos sociais mais vulneráveis em decorrência de sua posição na estrutura social.
Nesse sentido, vê-se as políticas sociais como meio de diminuir as
desigualdades e maus-tratos de crianças e adolescentes.
Como demonstrado pelo capítulo anterior, a CRFB/88 reconhece crianças e
adolescentes como sujeitos de direitos e estabelece, no artigo 227, caput, a
responsabilidade da família, da sociedade e do Estado em garantir que direitos
como a vida, saúde, alimentação, educação, dignidade (dentre outros) sejam-lhes
assegurados com a mais absoluta prioridade. Sobressai-lhes também o dever de
proteger as crianças e aos adolescentes de toda forma de violência, negligência,
exploração, discriminação, crueldade e opressão, em atenção ao Princípio da
Proteção Integral, também adotado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.
Nesse sentido, percebe-se que a política pública é um dos meios para se
materializar os direitos fundamentais de crianças e adolescentes. No presente
estudo, analisar-se-á ás políticas públicas de assistência social, partindo do
pressuposto que as práticas de políticas públicas permeiam o âmbito da assistência
social e são indispensáveis para materializar direitos voltados a proteção da criança
e do adolescente.
Por esse prisma, baseia-se em estudos de Paiva (2014) o qual verifica que a
Política de Assistência Social tem a função de garantir proteção social, prevenir,
reduzir situações de risco social e pessoal, proteger pessoas e famílias em situação
de vulnerabilidade, como é o caso das crianças e adolescentes.
Dessa forma, o presente capítulo demonstrará a prioridade absoluta da
criança e do adolescente na construção das políticas públicas, a partir da
identificação dos papéis do Estado Democrático de Direito e da sociedade e, para
tanto, analisará a interface do ECA com as políticas públicas, as políticas de
assistência social, os serviços de convivência e fortalecimento de vínculos, bem
como os responsáveis pela proteção e atendimento integral da criança e do
adolescente.
36
3.1 Conceitos e modelos de Políticas Públicas no Estado Democrático de
Direito
As políticas públicas e sociais possuem fatores históricos que culminaram na
formatação atual e detêm relevante papel no Estado democrático de Direito para a
efetivação dos direitos fundamentais. Nesse sentido, torna-se necessário
compreender a terminologia Políticas Públicas para posteriormente analisar sua
relação com o Estado.
Nessa perspectiva, Cavalcanti (2007, p.32) apresenta a seguinte definição:
As políticas públicas são entendidas em nome do “público”; a política
geralmente iniciada por um governo; as políticas públicas podem ser
implementadas por atores do setor público, atores de setores privados ou
ainda por atores de organizações não governamentais; a política pública é o
que o governo pretende fazer ou não fazer. É possível perceber a existência
de elementos comuns nas definições de política pública. Um deles é o
referente à tomada de decisão e às ações a ela ligadas. Ou seja, as
definições enfatizam, de um lado, o processo contínuo de tomada de
decisões e, de outro, e de forma complementar o fato de que a política
pública deve ser entendida como um conjunto de ações interligadas. Nesse
sentido, alguns autores falam de políticas públicas que potencialmente
serão implementadas, enquanto que outros estabelecem sua conceituação
tendo em vista a efetiva implementação das ações em um determinado
período de tempo.
Nota-se pelo exposto, que o conceito de políticas públicas se mostra
abrangente. Para Campelo e Benini (2013, p.85) o conceito de políticas públicas não
é “uníssono, podendo variar conforme a orientação científica ou analítica de quem o
estabelece”. Segundo Secchi (2015, p.12) é possível compreender que:
O termo “políticas públicas” refere-se a institutos diversos, e é transversal a
diversas áreas matéria de permeabilidade interdisciplinar, cujo estudo
perpassa distintos campos do conhecimento, sendo de interesse de juristas,
cientistas sociais, políticos, economistas e administradores.
Ainda na busca de conceituar o termo políticas públicas Agum, Riscado e
Menezes (2015) ressaltam que ao procurar compreender esse termo é necessário
distinguir as expressões polity, policy e politics, pois segundo os autores em voga
são palavras da língua inglesa que possuem ligação com o termo políticas públicas.
Por essa razão, com o propósito de distinguir as expressões mencionadas
pelos autores supracitados, cabe descrever o entendimento de Cavalcanti (2007,
p.18) que esclarece tais distinções ao dispor:
37
Por fim, após a explanação das diversas definições e considerando as
especificidades que cada língua que os termos possuem, em termos gerais,
a palavra política (polity) é utilizada para se referir à organização política de
um grupo, governo ou sociedade ou a uma sociedade organizada, como
uma nação, que tem uma forma específica de governo. Já a palavra política
(politics) é um conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam relações de poder e que se destinam à resolução dos conflitos
quanto aos bens públicos e políticas públicas (policy public, policies) podem
ser “outputs”, da atividade política (politics) e compreendem o conjunto de
decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.
Em conformidade, destaca-se a delimitação teórica das políticas públicas, que
segundo Pereira (2011, p.94) compreende duas interpretações, quais sejam:
a que privilegia o Estado como o produtor exclusivo de política pública, a
ponto de conceber o termo público como sinônimo do termo estatal; e a que
privilegia a relação dialeticamente contraditória entre Estado e sociedade
como o fermento da constituição e processamento dessa política. Neste
sentido, a política pública não é só do Estado, visto que, para a sua
existência, a sociedade também exerce papel ativo e decisivo; e o termo
público é muito mais abrangente do que o termo estatal.
Observa-se pelo demonstrado que as políticas públicas devem ser
concretizadas em nome do público, ou seja, do povo. Faleiros (2000) ratifica esse
entendimento ao descrever que as políticas públicas são concretizadas em nome do
público e que o Estado depende da política para a sua manutenção. O referido autor
também lembra que há certa dependência entre as relações construídas pelo
Estado, pois como assevera Faleiros (2000), essas relações dependem das forças
políticas do próprio Estado.
Nesse diapasão, percebe-se que tamanha é a complexidade do termo, tendo
em vista a amplitude que envolve tal conceito. Por essa abordagem Bitencourt
(2013, p.52) aduz:
Há quem simplifique o conceito de política pública como todos os atos
legislativos e administrativos necessários à satisfação, realização dos
direitos fundamentais sociais, pois esses poderes, no âmbito de suas
competências, possuem como dever constitucional a sua promoção e
efetividade, que vai além da esfera formal.
No mesmo norte, Fortes e Costa (2013) explicam que em relação ao âmbito
jurídico as políticas públicas são compreendidas como instrumento de efetivação de
direitos. O autor ainda ressalta que os direitos a serem efetivados são de cunho
prestacional do Estado, como é o caso dos direitos fundamentais.
38
Reforçando a ideia relacionada às dificuldades de conceituação do termo
políticas públicas destaca-se o entendimento de Castro, Amabile e Gontijo (2012,
p.390) que esclarecem:
Políticas públicas são decisões que envolvem questões de ordem pública
com abrangência ampla e que visam à satisfação do interesse de uma
coletividade. Podem também ser compreendidas como estratégias de
atuação pública, estruturadas por meio de um processo decisório composto
de variáveis complexas que impactam na realidade. São de
responsabilidade da autoridade formal legalmente constituída para
promovê-las, mas tal encargo vem sendo cada vez mais compartilhado com
a sociedade civil por meio do desenvolvimento de variados mecanismos de
participação no processo decisório. As políticas públicas são a
concretização da ação governamental. Consideram atores formais e
informais num curso de ação intencional que visa ao alcance de
determinado objetivo. Podem ser constituídas com uma função distributiva,
redistributiva ou regulatória e inspiram o constante debate sobre a
modernização do Estado e, por isso, estão contemporaneamente se
fundando mais em estruturas de incentivos e menos em estruturas de
gastos governamentais.
Dessa forma, observa-se que a conceituação do termo políticas públicas
comporta múltiplos olhares. Ademais, ainda foi possível compreender por todos os
conceitos expostos neste estudo, que as políticas públicas são fruto de uma
complexidade de atividades, interesses e participantes, os governamentais e os da
sociedade em geral.
Nessa perspectiva, tendo vislumbrado diversos conceitos relacionados às
políticas públicas é indispensável conhecer suas modalidades. A esse respeito,
Azevedo (2003) recorda quatro modalidades nas quais destacam as redistributivas,
as distributivas, as regulatórias e as constitutivas. Quanto às políticas públicas
redistributivas Azevedo (2013, p.38) assevera que consistem em “redistribuição de
renda na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e serviços
públicos”.
Azevedo (2003) também corrobora com esse aspecto ao lembrar alguns
exemplos de políticas públicas redistributivas, como os programas de bolsa-escola,
a isenção de IPTU, a cesta básica, dentre outras.
Em conformidade ao exposto, Secchi (2012, p.08) acrescenta que a política
redistributiva:
atinge um maior número de pessoas e podem ser entendidas como políticas
sociais “universais”, como por exemplo, o sistema tributário, o sistema
previdenciário, a reforma agrária. Exemplo: “A instituição de um novo
39
imposto sobre grandes fortunas, que transfira renda de classes abastadas
para um programa de distribuição de renda para famílias carentes [...]
No que tange as políticas públicas distributivas Azevedo (2003) esclarece que
elas correspondem a ações cotidianas que todo governo precisa fazer. Além disso, o
autor também destaca que as políticas distributivas envolvem serviços que são
prestados a população como, por exemplo, a limpeza de um córrego e as podas de
árvores, dentre outras.
Em sequência Secchi (2012, p.17) revela que as políticas regulatórias
“estabelece padrões de comportamento, serviço ou produto para atores públicos e
privados”.
Nesse sentido, Azevedo (2003) lembra que as políticas regulatórias
corespondem a elaboração de leis que autorizam ou não aos governos a fazerem
determinadas políticas públicas. Nesse mesmo aspecto, Secchi (2012, p.08) cita
como exemplo de políticas reguladoras “uma lei que obrigue os motociclistas a usar
capacetes e roupa adequada [...]”.
Por fim, observa-se as políticas públicas constitutivas, que segundo Agum,
Riscado e Menezes (2015, p.21):
[...] pode ser tida como uma meta-policies, onde se encontra acima das
demais políticas públicas, já que ela tem o papel de estabelecer regras não
somente sobre os poderes, mas sobretudo sobre princípios existentes para
estabelecimento das demais políticas públicas. Em nossa história recente,
podemos argumentar que os governos do ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso apresentaram como meta-policies a área econômica, enquanto os
dois mandatos do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva concentraram–se
nas políticas sociais de redução da pobreza e da desigualdade.
Desse modo, após apresentar os conceitos e modalidade das políticas
públicas e observar a amplitude que essas alcançam, torna-se relevante analisar o
ECA em relação às políticas públicas. Assunto que será abordado pelo próximo
tópico deste estudo.
3.2 A interface do Estatuto da Criança e do Adolescente com as Políticas
Públicas
Frente ao que foi exposto neste estudo, percebe-se que desde a promulgação
do ECA as crianças e os adolescentes tornaram-se detentores de proteção integral,
tendo em vista a sua vulnerabilidade. Todavia, a efetividade dos direitos das
40
crianças e dos adolescentes ainda se mostra como meta e desafio para o Estatuto.
Em vista disso, busca-se entender a relação das políticas públicas para a
materialização desses direitos.
Nesse prisma, Oliveira et al.(2018, p.51) ressalta que:
As primeiras políticas públicas voltadas para a infância e a adolescência no
Brasil surgiram no final do século XIX e início do século XX. Todavia, a
concepção de infância que se tinha era completamente diferente da atual. A
criança não era vista como um sujeito de direitos. As mudanças efetivas em
relação às políticas públicas para a infância e a adolescência tiveram início
no processo de democratização do país em todas as esferas.
Assim, no que tange a mudanças efetivas em relação às políticas públicas
Mendonça (2002, p. 27) descreve:
No campo da assistência pública, incorporou-se a redefinição da infância e
da adolescência como processos sociais de desenvolvimento humano e se
estabeleceu uma dimensão de prioridade à proteção social dirigida aos
jovens, pessoas em formação, que exigem atenção específica.
Ou seja, buscou-se garantir prioridade quanto à proteção de crianças e
adolescentes. Por essa mesma linha, González (2012) salienta que para alcançar a
proteção efetiva das crianças e adolescentes, bem como garantir os seus direitos é
necessário que o conjunto de políticas sociais destinados à infância e à juventude
esteja em pleno funcionamento. Ademais, o autor também destaca que essas
políticas estão organizadas em áreas centrais como saúde, educação, assistência
social, dentre outras, e, portanto, devem ser planejadas.
Assim, com base no exposto pelo autor supracitado e com o intuito de
compreender a interface do estatuto com as políticas públicas faz-se indispensável
analisar as diferentes políticas públicas que materializam os direitos de crianças e
adolescentes preconizados pelo ECA.
No que se refere às políticas públicas destinadas a saúde o ECA dispõe em
seu artigo 7º que “A criança e o adolescente têm direito a proteção à vida e à saúde,
mediante a efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o
desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência”.
Assim, percebe-se a necessidade de desenvolver políticas públicas para a
garantia do direito à saúde de crianças e adolescentes. Sobre esse aspecto, Frias,
Mullachery e Giugliani (2008, texto digital) recordam como era o sistema de saúde e
as políticas públicas antes da implantação do ECA:
41
O sistema de saúde no Brasil, por muitos anos, manteve a saúde da criança
interligada à saúde materna pela Política de Atenção à Saúde Materno-
Infantil. A partir de 1984, o Brasil implantou o Programa de Assistência
Integral à Saúde da Criança (PAISC) como estratégia de enfrentamento às
adversidades nas condições de saúde da população infantil,
especificamente no que se refere à sua sobrevivência. Foi criado com o
objetivo de promover a saúde, de forma integral, priorizando crianças
pertencentes a grupos de risco e procurando qualificar a assistência e
aumentar a cobertura dos serviços de saúde. As ações abrangiam
acompanhamento do crescimento e desenvolvimento; incentivo ao
aleitamento materno; controle das doenças diarreicas e das Infecções
Respiratórias Agudas (IRAs) e a imunização.
Dessa forma, após a implantação do ECA a proteção destinada a crianças e
adolescentes se tornou mais abrangente e eficaz. Mendes (2012, texto digital)
confirma esse entendimento ao dispor que:
Com a implantação em 1991, do Programa de Agentes Comunitários de
Saúde (PACS) e, em 1994 do Programa Saúde da Família (PSF) pelo MS, é
que a saúde da criança foi efetivamente potencializada. O PACS inspirou-se
nas vivências de prevenção de doenças pela aproximação com a
comunidade, proporcionando a comunicação e a orientação como meta
para reorganizar os serviços de saúde. Já a implantação do PSF,
inicialmente concebido como um programa de saúde e, posteriormente,
ampliado para uma estratégia de governo, denominada Estratégia Saúde da
Família (ESF), buscou reestruturar os serviços de saúde de cada município,
pela transformação do modelo hegemônico centrado na medicalização para
um modelo focado na promoção da saúde e na participação comunitária.
Dessa forma, Frias (2008) lembra que foi uma sequência de melhorias e
adequações de políticas e programas que destinaram a tratar e garantir a saúde
infantil. O autor ainda recorda uma dessas conquistas ao lembrar-se da implantação
do Programa Nacional de humanização do Pré-Natal e Nascimento que garante
proteção a criança desde o período em que é gestada.
Ainda sobre as políticas públicas destinadas a crianças e adolescentes Leão
(2005, texto digital) ressalta um fator importante ao descrever que:
[...] a primeira política de saúde criada para este público foi o Programa
Saúde do Adolescente (PROSAD), em 1989. Este foi um dos
desdobramentos da 42ª Assembléia Mundial de Saúde, promovida pela
OMS. Este programa apresentou uma proposta de atenção integral que
privilegie a atenção primária, devendo atender e problematizar
necessidades específicas dos adolescentes como gravidez, doenças
sexualmente transmissíveis, álcool e outras drogas.
Em suma, Gonzáles (2012) sintetiza que todas as políticas públicas
existentes, como por exemplo, o SUS (Sistema Único de Saúde) e muitas outras
voltadas à promoção da saúde infantojuvenil devem estar sempre nos objetivos dos
42
governantes, pois segundo o mesmo autor é por meio das políticas públicas que se
vivenciam os direitos normatizados pelo ECA.
Antes de adentrar a compreensão sobre a política de educação, é
considerável enfatizar o reconhecimento legal que está área possui. Nesse sentido,
a CRFB/88 é clara quanto à valorização da educação como se observa pelo artigo
205 da CRFB/88:
A Educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e
sua qualificação para o trabalho.
Em conformidade a esse reconhecimento destaca-se o artigo 53 do ECA que
estabelece direitos educacionais as crianças e aos adolescentes ao dispor:
A criança e o adolescente têm direito à educação visando ao pleno
desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exercício da cidadania e
qualificação para o trabalho, assegurando-lhes:
I – igualdade de condições para o acesso e a permanência na escola;
II – direito de ser respeitado por seus educadores;
III – direito de contestar critérios avaliativos, podendo recorrer às instâncias
escolares superiores;
IV – direito de organização e participação em entidades estudantis.
V – acesso à escola pública e gratuita e próxima de sua residência.
Parágrafo único. É direito dos pais ou responsáveis ter ciência do processo
pedagógico, bem como participar da definição das propostas educacionais.
O Estatuto ainda trata no artigo 54 sobre a competência do Poder Público:
É dever do Estado assegurar à criança e ao adolescente:
I – ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele
não tiveram acesso na idade própria;
II – progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio;
III – atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência,
preferencialmente na rede regular de ensino;
IV – atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de
idade;
V – acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação
artística, segundo a capacidade de cada um;
VI – oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do
adolescente trabalhador;
VII – atendimento no ensino fundamental, através de programas
suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e
assistência à saúde.
§ 1o. O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
§ 2o O não oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público ou sua
oferta irregular importa responsabilidade da autoridade competente.
43
§ 3o. Compete ao poder público recensear os educandos no ensino
fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis,
pela frequência à escola.
Assim, observa-se que as leis apresentadas evidenciam ações que garantem
o direito a formação escolar da criança e do adolescente. Por esse mesmo norte,
Martins (2017) recorda a Lei nº 13. 257, de 8 de março de 2016, que segundo o
autor, trata das políticas públicas voltadas a primeira infância e ficou conhecida
como marco legal na época.
Para Martins (2017) a referida lei estabelece o período que abrange a
primeira infância, que corresponde os primeiros seis anos completos ou 72 meses
de vida da criança. O autor também ressalta que a Lei nº 13. 257/16 trata da
formulação e implementação de políticas públicas para a população infantojuvenil.
Outrossim, referente a política pública voltada a educação Ferreira e Nogueira
(2015, p.4) descrevem que “O Plano Nacional de Educação é a política pública mais
atual e tem como objetivo a melhoria da educação. Está amparado na Constituição
Federal e visa efetivar os deveres do Estado em relação à Educação”.
Os mencionados autores ainda corroboram com esse estudo ao citarem
outras políticas públicas para educação infantojuvenil. Dessa forma, Ferreira e
Nogueira (2015, p.4-5) explicam:
Na esfera educacional, várias políticas públicas foram lançadas por todos os
setores do governo federal para se alcançar os objetivos propostos pela
Constituição Federal. A título de exemplo, entre outras políticas podem ser
citadas as seguintes: a) Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério- (FUNDEF); b) Plano
de Desenvolvimento da Escola (PDE); c) Programa de Dinheiro Direto na
Escola (PDDE); d) Programa Bolsa Família; e) Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE); f) Programa Nacional do Livro Didático
(PNLD); g) Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE); h) Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEN; i) Sistema de Seleção Unificada (SISU);
j) Programa Universidade para Todos (PROUNI); k) Programa Nacional de
Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública
de Educação Infantil (PROINFÂNCIA).
Pelo exposto, vê-se que são diversas as políticas públicas destinadas à
educação de crianças e adolescentes e que todas buscam alcançar a qualidade
educacional, como é prevista pela CRFB/88 e as demais leis apresentadas nesse
estudo.
Ainda com base na interface do ECA com as políticas públicas faz-se
necessário observar as políticas públicas de assistência social. Sobre esse assunto
Soares (2013, texto digital) ressalta:
44
A política pública de assistência social no Brasil foi fruto de avanços
conquistados pela sociedade em decorrência de seu reconhecimento como
direito do cidadão, que é responsabilidade do Estado. Para conceituar de
forma mais clara, quando se trata de assistência social como política de
proteção, ela configura-se como uma nova situação para o Brasil, pois tem
o significado de garantir a todos que dela necessitam, e sem contribuição
previa a provisão de uma proteção, para que as pessoas em estado de
vulnerabilidade e grupos sociais em situação de risco possam reestabelecer
seus vínculos sociais e familiares como base para o desenvolvimento do
cidadão em sociedade.
Como destaca o autor em voga as políticas sociais destinam-se a pessoas em
estado de vulnerabilidade, como ocorre com crianças e adolescentes. Nesse
sentido, Yazbek (2009) enfatiza que a CRFB/88 pelos artigos 203 e 204 idealizaram
a assistência social enquanto política, sendo a mesma responsabilidade do Estado e
direito do cidadão. O autor também destaca Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS) como indispensável por atribuir maturidade legal aos serviços
socioassistenciais.
Por esse âmbito, Santana, Silva e Silva (2013, texto digital) ressaltam a
importância do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) ao descreverem que:
O SUAS é fruto de um acordo federativo entre as três instâncias de governo
(federal, estaduais e municipais) a fim de promover uma gestão
descentralizada no que toca o financiamento e monitoramento dos serviços
socioassistenciais. Tendo como ponto de partida para sua implementação a
Norma Operacional Básica (NOB/SUAS), aprovada pelo CNAS - Resolução
n° 130 de 15/10/05. Tem como características principais a proteção social, a
defesa de direitos socioassistenciais e a vigilância social, atribuindo a
política em questão uma nova lógica de organização das ações,
classificadas em níveis de complexidade, considerando as peculiaridades
territoriais e regionais. Tal ação visa viabilizar um sistema participativo e
descentralizado como forma de materializar a LOAS, tendo como finalidade
garantir os princípios previstos pela Política de Assistência Social.
Consoante a esse entendimento, Benevides, Daniel e Berwig (2014, p.9)
aduzem:
No Sistema Único de Assistência Social (SUAS) destaca-se as ações do
PAIF que tem como objetivo o de prevenir situações de risco e também de
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